Kleinprojektförderung
Forschungsvorhaben
Lernen für den Frieden?: Die Vereinten Nationen, Übergangsverwaltungen und Organisationslernen. Entwicklung eines Forschungsrahmens.
Forschungsprojekt des Global Public Policy Institute, Berlin (Antragsteller: Dr. Wolfgang Reinicke)
Projektteam: Thorsten Benner; Andrea Binder; Philipp Rotmann
Laufzeit: April 2006 bis August 2006
Projektzusammenfassung (deutsch)
Übergangsverwaltungen, also die zeitweilige Übernahme der Regierungsgewalt in einem Konfliktgebiet, erweist sich als eine der anspruchsvollsten, teuersten und riskantesten Aufgaben, welche die Vereinten Nationen nach dem Ende des Kalten Krieges übernommen haben. Die Weltorganisation hat an Friedensmissionen in Kambodscha, Somalia, Bosnien-Herzegowina, Ost-Slawonien, Ost-Timor, Sierra Leone, Kosovo, Afghanistan und im Irak teilgenommen, teilweise in führender Position, und dabei in wechselndem Maße Regierungsaufgaben für die jeweiligen Gebiete übernommen. Übergangsverwaltungen, so der Brahimi-Bericht aus dem Jahr 2000, „sind im Vergleich zu anderen UN-Feldmissionen mit einzigartigen Herausforderungen konfrontiert.“ Es ist zu erwarten, dass die UN auch in Zukunft versuchen werden, im Rahmen von Übergangsverwaltungen die Basis für einen stabilen Frieden und einen funktionsfähigen Staat zu schaffen.
Bislang ist die Diskussion um die Bilanz von UN-Übergangsverwaltungen weitgehend von zwei Extremen charakterisiert: Auf der einen Seite polemisch (“Nation-building is too important to be left to the UN,” so David Rieff), auf der anderen Seite technokratisch im naiven Glauben an „Regierungen nach dem Baukastenprinzip“ und simplistische Kosten-Nutzen-Berechnungen. Die wenigen nüchternen und differenzierten Analysen beziehen sich meist nur auf die Feldebene von UN-Missionen. Sie beschreiben das Spannungsverhältnis zwischen Fremdherrschaft und Friedenskonsolidierung, autokratischen Mitteln und demokratischen Zielen sowie die Unzulänglichkeit der Mittel selbst aufgrund wechselnder Interessen der Geber und fehlender Kohärenz
In dieser Debatte fehlt eine Analyse von UN-Übergangsverwaltungen mit Blick auf die Frage des Organisationslernens: Über welche Mechanismen und Prozesse verfügt die UN, um (positive und negative) Erfahrungen und Lehren zu identifizieren? Inwieweit fließen diese Erfahrungen und Lehren in die Planung und Ausführung von Missionen ein? Wie ist dabei das Zusammenspiel zwischen Feldebene und Zentrale? Welche Faktoren befördern oder behindern Organisationslernen innerhalb der UN mit Blick auf Übergangsverwaltungen?
Das auf fünf Monate angelegte Pilotprojekt soll einen Forschungsrahmen entwickeln, um diese Fragen zu bearbeiten. Dies ist aus sowohl für die politische Praxis als auch die Forschung ein relevantes Unterfangen: Zum einen entstehen mit der Kommission für Friedenskonsolidierung (Peacebuilding Commission) und dem Unterstützungsbüro für Friedenskonsolidierung (Peacebuilding Support Office) neue Institutionen mit der expliziten Aufgabe, aus den bisherigen Erfahrungen Lehren zu identifizieren und in die Arbeit der UN zu integrieren. Die Erfahrungen mit der bisherigen „Infrastruktur des Lernens“ innerhalb der UN (u. a. etwa der Peacekeeping Best Practices Unit) sollten in die Ausgestaltung dieser neuen Institutionen einfließen. Zum anderen kann eine Untersuchung des Organisationslernens in der UN einen konzeptionellen Beitrag zur Forschung zu internationalen Organisationen leisten, welche (vor allem in den Pionierarbeiten von Ernst B. Haas) Fragen des Organisationslernens thematisiert, aber nicht systematisch weiterentwickelt und operationalisiert hat.
In der fünfmonatigen Pilotphase planen wir zusätzlich zur Auswertung relevanter Literatur aus einer Reihe für das Thema wichtiger Disziplinen (vor allem Internationale Beziehungen, Verwaltungswissenschaft, Organisationstheorie) planen wir Interviews mit Praktikern und Experten. Wir werden eine grundlegende Übersicht der bestehenden Mechanismen und Prozesse zum Organisationslernen erstellen und dabei ein besonderes Augenmerk auf die Interaktion zwischen der Zentrale und der Feldebene legen. Daneben möchten wir ein Netzwerk von Wissenschaftlern und Forschungseinrichtungen aufbauen, die sich mit den Themen Friedenskonsolidierung und Organisationslernen beschäftigen. In einem vergleichend angelegten Folgeprojekt möchten wir die im Pilotprojekt generierten Hypothesen testen.
Das Projekt ist Teil des gemeinsamen International Protectorates Program, das vom Centre for International Studies an der University of Cambridge, Großbritannien (Prof. James Mayall, Dr. Ricardo Soares de Oliveira) in Kooperation mit dem Global Public Policy Institute durchgeführt wird.
Weitere Informationen zum Projekt finden sich unter www.gppi.net/?protectorates
Abstract (english)
Research project
Learning to Build Peace? The United Nations, Transitional Administration, Strategic Planning and Organizational Learning. Developing a Research Framework
Global Public Policy Institute, Berlin (Dr. Wolfgang Reinicke)
Research team: Thorsten Benner; Andrea Binder; Philipp Rotmann
Project duration: April 2006 - August 2006
Transitional administration has emerged as the most ambitious, complex, costly and risky task a changing United Nations has assumed after the end of the Cold War. The UN has led or significantly participated in operations in Cambodia, Somalia, Bosnia and Herzegovina, Eastern Slavonia, East Timor, Sierra Leone, Kosovo, Afghanistan and Iraq. To varying degrees in all these operations, the UN has taken over parts of the administration of the territories in question. As the Brahimi Report released in 2000 points out, transitional administration missions “face challenges and responsibilities that are unique among United Nations field operations”. It is likely that the UN will be called for similar operations in the future with the goal of building the basis for a lasting peace and a functioning state through transitional administration.
The project will seek to add an important dimension to the evolving debate on the UN’s record in transitional administration. So far, this debate has been mainly characterized by two extremes: It is often either polemical (“Nation-building is too important to be left to the UN” as David Rieff has argued) or overly technocratic (relying on “government-out-of-a box” concepts or focusing on simplistic calculations on the cost-effectiveness of operations). The very few sober and differentiated political assessments tend to focus on the field level of the UN experience. They point to the dilemmas and contradictions of building peace through benevolent autocracy, in particular the inconsistency of autocratic means and democratic ends as well as the inadequacy of the means themselves: shifting donor priorities, lack of coherence, and lack of resources in the first place.
Absent from these discussions is an in-depth analysis of the UN’s strategic capacity and the factors that contribute to or hinder organizational learning. The 5-month project will develop a framework that will help to close this gap. This is a timely endeavor as we now not only have a set of cases to learn from but also, in the form of the Peacebuilding Commission and the Peacebuilding Support Office, a new set of institutions that are tasked with identifying and integrating lessons learned into current and future practice.
In addition to surveying the relevant literature in the different disciplines (international relations, public administration, organizational theory, international law) we will conduct interviews with practitioners and researchers. We will undertake a basic mapping of mechanisms and processes for organizational learning that are in place, with a particular focus on the interplay between headquarters and the field level. We also aim to build a network of researchers and research institutions working on issues of peacebuilding and organizational learning.
A follow-up project will use the research framework developed in the 5-month pilot project to test different hypotheses on organizational learning comparing various cases.
The Learning to Build Peace? project is part of the joint International Protectorates Program run by the Centre for International Studies, University of Cambridge (Professor James Mayall, Dr. Ricardo Soares De Oliveira) in cooperation with the Global Public Policy Institute.
For further information on this project, please see the website at www.gppi.net/?protectorates
